一、摘要

　　本朝基本上沿袭了汉末三国以来形成的三级区划的规则，只是行政区划继续下沉，到了乡镇这一级，实际控制力更是到了村庄一级（本朝有行政村，古代只有自然村）。

　　历朝历代，中国基本上都是施行秦始皇最终创建的郡县制，只是郡县之上是不是还有更高的一级区划的问题。至于向下，也只有本朝成功的将行政管理跨过了县这一级。

　二、秦汉三国两晋南北朝

　　秦汉时期，大致是郡县两级。

　　秦朝时，郡有郡守，县有县令或县长。汉景帝时，把郡守改成了太守。汉武帝时期，又把全国划分为十三州部，开始设立州。但这时的州是虚设的，只是一个监察区，只设置刺史一人，没有实际的行政长官。王莽篡汉时，一度搞过州牧，那时是真的“州-郡-县”三级了。王莽的新朝覆灭后，东汉又恢复到“郡-县”两级。

　　此处顺便说一下刺史，它不过是朝廷中的御史在地方的替代品，只是个丞相系统的监察官，是对原来御史主导的监察制度的补充。刺史是很小的官职，权力和地位比郡守、太守小多了、低多了，更不要说和州牧比了。

　　举个例子。汉代没有后世的官品（它从魏晋时期才开始搞，北魏时成型），官员的级别高低是通过“秩”（俸禄）的多少来体现的。刺史只是六百石，大县的县令是六百至一千石，小县的县长是三百至五百石，太守是两千石。

　　至于汉代县和县令、县长的分级，以及后世县官的称谓变迁，参见本公号早前发布的《历朝历代的县官的称谓和品级》一文。此处和下文都不再赘述。

　　到了东汉末年，朝廷派驻各州的刺史纷纷想办法扩权，把自己变成了王莽时期曾经搞过的州牧，州就又开始实际上成为一级行政区划，这样就又是“州-郡-县”三级了。

　　州牧权力很大，很容易让地方尾大不掉，形成割据势力。南北朝时，中央朝廷为了加强控制，就开始多设置州，把每个州都改的很小，后来州郡都差不多大了。到了南北朝后期，虽然名义上是“州-郡-县”三级，但实际上已经慢慢过渡为“州、郡-县”两级了。

　　三、隋唐两宋

　　到了隋朝，隋文帝时，撤销郡，除雍州牧外，州的长官均为刺史。隋炀帝时，又改州为郡，改刺史为太守。

　　隋朝把州给取消了，只保留郡。唐朝建立后，又把郡改称州，把太守改成刺史。到了玄宗时，又改州为郡，改刺史为太守。唐肃宗时又恢复初唐旧制。

　　总之，隋、唐时期，州、郡相同，刺史、太守也是相同的，都是实际负责州郡这一级行政事务的政务官了。

　　到了宋朝，则把一些比较重要的州改为府，但和州还是平级。宋以朝臣出知州（或知府）事，所任即隋、唐太守、刺史之职，也经常用后者来代称本职。例如欧阳修撰《丰乐亭记》时自称刺史，撰《醉翁亭记》时又自称太守，就因为刺史与太守早无区别。

　　隋唐宋时期，道、路开始逐渐成为最高的一级行政区划，中国的行政区划进入了道（路）制时期。

　　“道”在秦朝开始出现，起初跟县同级别，专门使用于少数民族聚居的偏远地区，《汉书》地理志解释为“有蛮夷曰道”或者“县主蛮夷曰道”。

　　到了隋唐时代，出兵征战经常以方位路向加以命名，为“某某道”，该方面军主将称“某某道行军大总管”。后来唐朝在内务民政上也使用此名词，在撤并郡县（或州县）之初，一级行政区较少时仅作为监察和地理单位。在后来州县增多之后，逐渐成为实质性的一级行政区，由“州、郡－县”二级制演变为“道－州、郡－县”三级制。

　　唐中叶后，也就是在节度使制掌握地方实权后，“道”日渐演变为对一个节度辖区的称呼，“道”实际上已名存实亡，和初唐、盛唐时的意义有所不同。不少节度使所辖之地虽称道，但道制行政区划已混乱不堪。

　　到了宋朝，最高行政区划改为“路”，路略似唐之道，是仿唐代的道制而置。“道”和“路”最初都是监察区的性质，然后转化为行政区。

　　四、元明清

　　元朝时，行省成为了最高的一级行政区划，后来被明清沿袭。行省是行中书省的简称，民间简称“省”，是直属中央政府管辖的一级行政区。根据学者钱穆的说法，“行中书省”意为“行动的中书省”，即中央政府为维护其统治在地方行政上所设的全权机关。

　　同时，作为行政区域名，路也被元朝保留下来了。但宋代的路的地位相当于明清的行省，而元代的路仅相当于明清的府。

　　元朝还增加了直隶府和直隶州，直接隶属于行省，和路一级。剩下的则称散府、散州。各类府、州，还是府大州小。

　　明朝时，取消直隶府，府也成为了高于州的一级机构。但部分重要的州还是直管，叫直隶州。直隶州和散州都管县。

　　到了清朝，发现这样太乱了，就规定只有直隶州才能管县，散州就相当于大县，不能再管县了。这样清朝就是：省-府-县或省-直隶州-县或省-府-散州。

　　五、特殊行政区划

　　顺便说一下，宋元明清四朝的一些特殊的地方行政区划和官员设置。

　　1、宋朝

　　宋朝时，路一级，府、州、军、监为一级，县为一级。

　　府为体制较尊的地区，比如首都、陪都等；军一般是军事重镇或要冲；监设在一些主要的工矿牧盐等重要物资产区。

　　2、元朝

　　元朝也有军，有些直隶于行省，有些归路统辖。

　　元朝还设置了安抚司于四川、湖广少数民族地区。类似的，明、清沿置，均设安抚使司。元朝的安抚司都直隶于路。

　　此外，元政府还设立了宣政院（初为总制院），除掌管全国佛教事宜外，还负责统辖青藏高原（今西藏）地区的军政事务。

　　3、明朝

　　明朝施行的是三司制度，但逐渐形成了督抚制度。

　　明朝时为了表示和元朝的区别，故意把行省称作承宣布政使司，简称“布政使司”、“布政司”、“藩司”，不称“行省”。在正式的文件中，避免使用元朝的“行省”一词，所以在地名下加“等处”。

　　另外，各行省还设有都指挥使司，主管一省军户卫所番汉诸军，听命于兵部和五军都督府。另外还有负责监察司法的提刑按察使司，听命于刑部，掌管司法权。

　　明朝实行一省分置都、布、按三司的制度，原为防止地方权力集中，不过在实际使用中体现出一定的不便。所以到宣德以后，开始派部（六部）、院（都察院）大臣以总督和巡抚的名义督抚地方行政。景泰朝之后总督和巡抚基本成为各省常制，凌驾于“三司”之上成为一省甚至跨省的最高长官。还有同时兼任巡抚与总督的情况，称督抚。此外，还有以监察御史为巡按，任监察之职。

　　4、清朝

　　清朝沿袭明制，保留各承宣布政使司，但布政使司辖区直接通称为“行省”，并在各省布政使之上设置固定制的总督、巡抚掌管全省军民事务，成为标准建制。布政使成为总督、巡抚的属官。

　　清代省以下的各级行政区划单位基本上是沿用明制，所不同的有以下几点：

　　①增加了行政区划单位——厅。这是清代在新开发地区所设置的区划单位，有直隶厅和散厅之分，直隶厅与府、直隶州平行，直隶于省，绝大多数不领县；散厅隶属于府，与散州、县相平行，成为最基层的行政区划单位。

　　②在元、明两代不论是直隶州，还是散州，一般均领县。在清代省辖的直隶州才领县，而府辖的州则不领县。即：省下辖府和直隶州，府下领散州和县。

　　③在东北、外蒙、新疆、科布多、西藏、青海等边疆地区则设立五个将军辖区、参赞大臣辖区、西藏办事大臣及达赖喇嘛辖区、西宁办事大臣辖区等。在边远辖区和省，除了在部分农业区设置府、州、县外，在内蒙古、外蒙古、新疆、青海以及东北地区，建立盟、旗行政区划单位，南疆（回部）以七座城池为单位。盟相当于内地的府，旗相当于内地的县，在西藏则设立营。

　　六、附录

　　1、历朝历代行政区划层级变迁简表

　　　秦朝：郡--县

　　　汉朝：（州）--郡--县（州是虚设）

汉末至隋初：州--郡--县

　　　隋朝：郡（州）--县

　　　唐朝：道--州（郡）--县

　　　宋朝：路--府、州、军（辖县的）、监（辖县的）--县、军（不辖县的）、监（不辖县的）

　　　元朝：行省--路、直隶府、直隶州、军--散府（可以不辖县）、散州（可以辖县）、军、安抚司--县

　　　明朝：承宣布政使司等处（相当于行省）--府、直隶州--散州（可以辖县）--县

　清朝内地：省--道（虚设）--府、直隶州（辖县）、直隶厅（少数辖县）--散州（不辖县）、散厅（不辖县）、县

　清朝边疆：将军辖区--盟--旗

　　　民国：省、院辖市、地方、行政区--县、市

　　　本朝：省、直辖市、自治区、特别行政区--地区、地级市、自治州、盟--县、县级市、自治县、旗、自治旗、市辖区、特区、林区--乡、镇、民族乡、街道办

　　2、历朝历代行政区划层级变迁统计表

　　　秦朝：2级

　　　汉朝：2级

汉末至隋初：3级

　　　隋朝：2级

　　　唐朝：3级

　　　宋朝：3级

　　　元朝：3级或4级

　　　明朝：3级或4级

　　　清朝：3级

　　　民国：2级

　　　本朝：4级

　　七、周边

　　最后，补充说明六点周边内容：

　　1、汉代所谓乡、亭，只是方便收税或统计人口而设置的统计单元，并非行政区划。否则汉代的州更是一级行政区划了，它连官员（刺史）都设置了，只是刺史不是行政官员，也没有配套的办事班子，所以州是虚设，不是一级行政区划。汉末军阀割据，刺史变成州牧，才成了三级。

　　2、爵位和官品方面，不同朝代区别也是很大的。例如，汉朝只有王、列侯、关内侯的区别，关内侯没有封地，王爵只能刘姓。后来曹操改革了爵位制度，才有了县侯、乡侯和亭侯的区分，之前只有食邑户数多少的区别。三国恢复了公侯伯子男五等爵位。到了晋朝，增加了亲王和郡王的区别。北魏时开始有了官品。官品本身变化也很大，隋唐时的实际宰相（三省长官）不过是从二品，而清朝的实际宰相（殿阁大学士）则是正一品。但官品本身并不说明什么问题，明清的正一品的权力远远小于隋唐的从二品的权力。

　　3、直辖市和副省级的雏型，古已有之。例如，唐朝时，县令分好多级，总共六大类，京县为正五品上，畿县为正六品上，上县为从六品上，中县为正七品上，中下县为从七品上，下县为从七品下。明清比较简单粗暴，只有京县是正六品，其他县令全都是正七品。京县之类的，就是现在直辖市、副省级市的雏型。

　　4、春秋以前，实行分封制度，地方上大致分为国、邑、鄙三级。国就是列国的都城；邑有大、小的区别，大邑叫都，小邑就称邑；鄙是乡鄙。诸侯所建的是国，再封给卿大夫的是采邑，卿大夫封给子孙或家臣（士）的是食田。各级大小封君，都自有其领邑，没有正式的行政区划。

　　5、最初，是郡比县小。周制，天子地方千里，分为百县，县有四郡，故春秋传曰，上大夫受县，下大夫受郡是也。后来逐渐发展为郡比县大。

　　6、郡县制，最迟开始于春秋时代，普及于战国，确立于秦朝（秦始皇）。

　　县通悬，即国君悬在国都以外的飞地。有关设县的记载最早为楚武王时。秦、楚两国的县大致是通过兼并战争吞灭小国后建立的，晋是以大夫封邑为基础而置县的，齐则是通过政治改革改乡鄙为县的。秦、楚的县多归国君直接统治，这也是秦、楚两国公室所以强盛的原因。

　　郡，从邑，君声。从“邑”，表示与行政区域有关。春秋后期，开始有郡的设置。最早见于记载的为晋惠公元年。郡不如县，不是因为县大郡小，乃因郡的创立，多在边地近敌的所在，地远而荒陋；县则由邑鄙演化而来，地近而富庶，郡、县也就有了好、坏的分别。

　　战国时期郡已普及于各国，大多位于边地，为巩固国防的需要而建立。且郡已大于县，逐渐形成郡统辖县的两级行政区划制度。

　　战国时，各国普遍是封君的封邑与郡县并存。秦始皇完成统一后，废除分封制，全国一律以郡县作为地方行政区划，郡县制度始完全确立。

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