行政管理入门 作者:齐明山(人大行政管博导)

　　一、行政学的逻辑体系

　　人们打开行政学教科书，会发现都是板块式结构，都是行政管理要素排列法，而且至今出版的一百多种行政学教科书，无一不是这种结构。有的教材排列十几种管理要素，有的甚至排列二十几种要素。这种管理要素排列法就给人一种行政学没有逻辑体系的印象。诚然，一个没有逻辑体系的学科不能成为学科，行政学当然有自身学科的逻辑体系。但是，要掌握行政学的学科体系确实比较困难，这也许是普通自学者无法做到的。没有掌握行政学的逻辑体系，只好一章一节地背书，背了又忘，忘了又背，困难较大。

　　那么，行政学的逻辑体系是什么呢? 一本较好的行政学教材，它必须回答国家事务由谁来管、管什么、怎么管、为什么管的问题。也就是必须阐明行政管理的主体、客体、过程、方法、保障和目的的问题。这本身是具有较强的逻辑性。管理要素的排列不是毫无联系的一盘散沙。谁来管，也就是指行政管理的主体，指行政体制、行政组织、行政机关管理、行政领导者、人事行政及行政道德。具体地说就是指各级政府和国家公务员。管什么，也就是行政管理的客体，指行政职能，亦即政府职能。怎么管，一是指行政管理过程，即行政领导、行政决策、行政执行、行政协调、行政监督等。二是指行政管理的方法，一是技术方法，二是依法管理，即行政法规或行政法律规范。为什么管，是指行政管理的目的，亦即行政效率。为此相关的是为了提高行政效率必须进行行政改革。 应当指出的是，行政效率是行政学的逻辑起点。行政学的宗旨是行政效率，是其研究的出发点和落脚点。我们对行政管理的主体、客体、过程和方法的研究，都是围绕着提高行政效率进行的，是以效率为目的的，目前出版的一百多种行政学教科书都是从效率作为逻辑起点的，只不过不同的作者从不同的角度强调不同的管理过程尽管管理要家排列法给人以零乱而无逻辑的感觉，但是行政学内在的逻辑体系是非常明确的。这是整体把握行政学的关键，否则就不可能与行政管理要素有机地联系起来，所学的知识也是零散的、片面的、不成体系的。

　　二、行政学的重点与难点

　　行政学的逻辑体系是行政学员难掌握的，这是难点与重点之一。但是行政学的知识体系本身又有其难点与重点。 学习行政学首先应当掌握本学科的重点。 行政学的重点在于行政管理的主体和过程，也就是谁来管和怎么管的问题。 行政管理的主体之所以成为重点，其原因再简单不过，行政学是研究政府及国家公务员有效地处理社会事务规律的科学。政府和国家公务员是管理的主体，是政府管理和运行的动力。行政效率的高低与行政体制、行政组织、人事行政、机关管理、行政领导者有十分密切的关系，应该讲，行政管理主体对行政效率起决定性作用。有什么样的行政体制、有什么样的政府机构和国家公务员的队伍，就有什么样的行政管理，就会有什么样国家效率和行政效率。我们研究行政管理主体其目的是为了提高行政效率，为此必须首先建立科学的行政体制和行政组织，良好的人事制度，高素质的国家公务员队伍。因此，行政管理主体是研究重点。 管理过程之所以成为学科重点，其原因在于，即使有较好的行政管理主体，而没有科学的高效的管理过程，也无法实现提高行政效率的目标。尽管我们说“条条大道通罗马”，但毕竟有一条平坦快捷通往罗马之路。管理过程就是找出这条捷径。行政领导、行政决策、行政执行、行政协调、行政监督这些过程的科学性、合理性，是提高行政效率的重要方面。盖一个八百平方米的鸡舍，盖了四百多公章还没有动工，这说明管理过程的繁琐而造成的行政效率的低下。管理过程中最重要的是行政决策，决策就是“一言兴邦、一言丧邦”，决定一项行政管理活动的成败。从效率角度上来讲，它是决策效率或组织效率。行政执行、行政协调、行政监督都围绕行政决策开展的。这些活动的开展直接影响行政效率，而管理过程是否科学合理又受管理主体的制约。 我们已经明确了行政学的重点，那么难点是什么呢? 行政学难点首先是政府职能转变的问题。我国目前正向社会主义市场经济转变，政府职能也必须随之转变。首先要求政府职能必须适应社会主义市场经济的需求。全能政府时代已经结束，政府什么都管什么也管不好的状况已大有改变。政府职能转变必须界定政府应该管什么，社会和社会组织及公民应该管什么?政府不应该管什么。这些问题弄清楚，才会真正实现政府职能转变。但目前所出的教材中对此讨论并不多，许多教材罗列的行政职能还是计划经济体制下的政府职能，这无疑是一个难点。 难点之二是行政改革。行政改革是使行政管理适应经济基础的政府主动行为，因为只有进行行政改革才能提高政府对经济基础的管理效率。经济体制改革的渐进性决定了行政改革渐进性。行政改革不可能进行超前的改革，那样社会就会失控，只能随着经济体制的逐步改革予以调适。但行政改革很复杂，它受到政治体制的制约和经济体制改革的推动。这双重作用使行政改革有时推动起来有较大困难。行政改革毕竟是权力再分配和利益再分配，因此会遇到较大的阻力，这是很正常的现象。我国行政改革已取得巨大成效，对提高行政效率和转变政府职能有很大的促进作用。

　　三、行政学的知识点

　　从这些年行政学自考的情况来看，许多考生对行政学知识点掌握不够。 行政学的知识点有如下几个方面:

　　1.概念与原则。 行政学每章每节都会有些原则和概念。概念是最基本的知识，它是对研究对象的界定和概括。如果学了行政体制或行政决策，而不知道什么是行政体制或行政决策，这岂不是等于没学过吗?学习概念不是死记硬背，而是必须对概念有深入的理解，不理解背了也会忘。概念是每章或每节论述的出发点。不理解概念，对那一条或那一节不可能理解。 原则是一次行政管理活动必须遵循的规律，也就是说这次活动必须按原则来开展。行政决策的信息原则，就是说要进行决策必须以信息为依据，没有信息，决策就成了无米之炊，就没有决策的基础。无论什么样的决策，都离不开信息，这就是原则。理解了信息在行政决策过程中的作用，自然而然地记住了信息原则。这就可以避免死记硬背的弊端。

　　2.主要论点 教材中对每个问题展开论述是重要的知识点，这是考生最头痛的，这也就是考生一见论述题就头疼的原因。其实主要原因在于考生对论述的主要论点没有把握住，而是靠一段一段地背书。一个问题的论述也只不过有几个主要论点，在自学时，考生首先记住这几个主要论点，然后靠自己的理解予以论述。否则靠背书的方法，是无法奏效的。而且不理解的背也是毫无意义的。

　　3.人物、著作和时间 对于行政学发展史上重要时间、重要人物、重要著作必须反复记忆。对于一些重要人物的主要观点也必须反复记忆。比如1856年德国神父史坦因提出行政学这个概念，这只能靠死记，没有什么理解不理解的问题。 从这些年自考来看，单项选择、多项选择、判断和论述题一般成绩不太好。主要原因是学生概念不清楚，没有准确地区别近似同类项的能力。而论述题则是因为没有把握主要论点，应考时便胡编乱造，张冠李裁。而一般说来填空题回答得比较好，原因是考生确实在背书上下了功夫。实践证明，学习仅靠背书是不行的，而必须理解。理解是学好行政学的关键。那种临考突击学习，抱着“临阵磨枪，不快也光”的想法撞大运，其结果即使通过了考试，考试过后也忘了，没有实际意义。

　　四、学习行政学要理论联系实际

　　行政学的基本理论和基本知识是十分重要的，但要学好，必须理论联系实际。理论联系实际才能加深对理论的理解和运用。没有实践的理论是空洞的理论，而空洞的理论是没有生命力的。 行政学从其学科本身来讲，是一门实践性、实用性和操作性很强的学科。可以讲，它的理论性并没有其实践性那么强。有实际工作经验的人学习行政学并不困难。因为行政学论述的许多问题与其紧密相关。 理论联系实际首先要联系工作实际。虽然也许你不在政府部门工作，但行政学所论述的问题是任何有组织的地方都会遇到的。结合自己工作中所见所闻，所遇到的问题，用行政学的观点子以分析，就会加深对行政学的理解。 二是结合社会实际进行学习。社会上许多现象都可以用行政学予以理解。今年我国长江流域和松花江流域发生罕见大洪水，我国政府全力救灾，这是在社会主义市场经济条件下政府职能的重要组成部分。由洪水问题引发的环境保护问题，这都说明政府应该管什么问题。中央电视台《焦点访谈》节目，有许多是行政管理问题。学习要灵活运用才能够加深理解。 三是结合典型案例进行学习。目前这种典型案例并不少。有心的读者可以找几个典型案例，用行政学观点予以分析，提高自己解决问题分析问题的能力。 理论联系实际的学习方法，是把书本上的死的知识灵活运用，是把知识内在化的一个过程。不应当把学习只是当成获取文凭的敲门砖，那样无益于培养人才，提高素质。 总之，行政学虽然有重点和难点，但只要有心人，就不难。世上无难事，只要肯登攀。只要努力，理论联系实际，就会学好行政学。